门栋自治：社区自治的创新发展

刘志昌  陈伟东

“自己的事情自己做，自己的事情自己管，自己的难题自己解。”这是小夹社区成立门栋管理委员会、开展门栋自治提出的口号。在武汉市江汉区的特色社区创建中，小夹社区的门栋自治有声有色，引起了社会的关注。为全面了解门栋自治，笔者于2005年3月至4月，通过座谈、专访、问卷调查、文献调查等方式对小夹社区门栋管理委员会（以下简称管委会）的基本情况进行了深入调查。

一、由萌芽到壮大——门栋自治的发展过程

小夹社区隶属武汉市江汉区满春街，地处全国闻名的汉正街。北临大夹街服装市场、南连汉正街小商品批发市场。社区属于商住合一型社区，共有13栋多层或高层楼房，每栋楼房的1-3楼为商铺店面和仓库用房，4楼以上为居住用房。辖区总面积0.038平方公里，现有各类企事业单位10个，大型市场4个，商业网点800余个，服务网点6个。

社区的楼房大都是80年代武汉市旧城改造中所建，从7层到19层不等，原本是用作商务用房的，因为质量检测不达标，就改为居民拆迁还建房。社区内公共通道狭窄，房屋结构设计不合理。如汉正街857号一栋楼只有一个门栋，一层住有12户居民，过道狭长且无法采光，白天需要使用电灯照明。社区1-3层由物业公司管理，4层及以上住户的物业无人管理。再加上社区内商业网点密集，人员流动量大，社区治安环境差、卫生状况差，邻里关系不和睦，点道经营、垃圾暴露、偷盗等赃、乱、差现象非常突出，虽经多次整治，但均因缺乏长效管理机制而难有改观，居民深受其苦，怨声载道。正是由于这种情况，小夹社区民族路5号门栋开始了门栋自治的“尝试”。

实际上，5号门栋的自治始于1998年电控门的安装。当时，由于门栋治安环境很差，经常有被盗现象。两位门栋热心人朱文娟和舒婆婆在和居委会沟通后，主动动员本门栋居民自己出资安装电控防盗门。经过门栋居民民主协商，达成一致意见：每户交400元（其中3户家庭生活较困难，2户交了200元，一户免交）购买并安装电控门。这样，5号门栋成为社区第一个安装电控门的门栋。门栋治安状况好了，朱和舒由此得到了大家的肯定和尊重，她们也更多地组织开展门栋的灯泡更换、卫生管理等工作。这就是5号门栋自发形成的“门栋自治”。

同时，门栋自治的发展得益于武汉市开展“883行动计划”创建的推动。小夹社区以“883行动计划”为契机，开展了拆除违章搭盖、整治居民楼电线、整治招牌、雨阳棚、修建休闲健身场所、地下管网改造、立面地面整治、绿化社区环境等项工作，社区环境、公共设施等有了很大改观，社区变亮了，变绿了，变美了。为保持这优美的环境，建立长效管理机制，社区积极总结推广门栋自治的经验。居委会在肯定5号门栋工作成绩的基础上，于2000年指导5号门栋成立管委会。2001年又在8栋、7栋成立管委会。2003年，小夹社区共有23个门栋成立了管委会。

二、制度建设——搭建门栋自治的平台

小夹社区通过门栋自治的制度建设，推动了门栋自治的规范化，搭建了门栋自治的平台，建立了门栋长效管理机制。

一是建立了门栋管委会推选制度。各门栋管委会成员首先由居委会在门栋居民中征求意见，根据居民意见，将那些在居民中有一定号召力、自愿为居民服务、乐于奉献、富有责任心的居民推荐为候选人。接着，召开门栋居民会议或户代表会议对候选人进行投票表决，最后将选举产生的正式管委会成员名单报居委会备案。

二是建立门栋自治工作制度，明确自治职责。社区普遍建立了形式完备的门栋自治组织——门栋管理委员会。根据各门栋住户的多少，设立3-9名管委会成员不等，根据社区和门栋工作的需要，管委会设立民调治安、卫生、妇女计生、财务、外来人口委员，主要协助居委会开展安全、卫生、纠纷调解、收费、低保、计生等工作。同时，各门栋制定了《门栋管委会工作职责》、《门栋自治方案》、《门栋长效管理制度》等制度，明确了管委会工作职责等。并将管委会成员名单、成员分工及住址和联系方式上墙，悬挂在各门栋的显眼位置，既方便居民联系，又接受居民的监督，使管委会工作制度化、规范化，提高了门栋居民自我管理、自我服务、自我约束的能力。

三、居民参与——构筑门栋自治的基础

自治是自治共同体内自治主体以民主协商方式对共同体事务的自主、自发的合作治理。自治的关键在于自治主体的民主协商，基础在于自治主体的平等参与。没有居民的广泛参与，自治往往蜕变为少数精英的管理或“统治”。小夹社区居民积极参与协商，一方面使居民的民主权利得到了尊重，另一方面也为门栋事务的顺利开展提供了坚实的基础。

由于门栋公共环境与居民利益关联度高，小夹社区门栋自治开展以来，居民参与门栋事务的积极性高。首先，居民积极参与门栋事务的民主管理。部分有条件的居民志愿加入门栋管理委员会，积极参与门栋事务的民主管理。门栋管委会从组长到成员，全部都是门栋公共事务的“志愿者”。尽管他们为本门栋做了不少工作，但都是没有报酬的志愿性工作。同时，管委会内部建立了相关民主管理制度，对门栋事务实行民主管理。其次，居民积极参与管委会成员的民主选举。因为想选出能为门栋办实事的人，对门栋管委会成员候选人的推荐、候选人的选举，居民均积极发表意见，积极参与投票。再次，居民积极参与门栋事务的民主决策和民主监督。门栋管委会的成立，使门栋的安全、环境卫生、收费等工作成为门栋自治的主要内容。象门栋乱堆乱放的清理、老化电线线路的更换改造、电控门的安装等重大事项，居民都积极参与协商，都是协商达成一致意见后实施的。最后，居民积极参与民主监督。各个门栋都通过门栋信息栏和财务公开栏对门栋的事务、财务公开，接受居民监督。由于门栋事务都是门栋居民眼皮底下“看得见”的事务，“群众的眼睛是雪亮的”，各项事情办得怎样，办得好不好，居民都一目了然，心中有数。

居民通过参与门栋自治，看到了参与的价值和参与的效能，增强了主人翁精神，更愿意参与门栋自治。如7栋的门栋长说，“在清理楼道收费时，每户交5元，租户是50元，门栋长是20元，困难户能免就免或者少交，我们交的情愿，很少有人不愿意交。”正是在居民积极参与的情况下，清理了的楼道大家都很爱惜，能够长久保持下去。社区主任陈玉华告诉我们，本社区的居民普遍认为社区和门栋的事务就是自己的事务，参与意识特别强，社区事务和门栋事务解决的也特别好。

四、促进社区和谐——门栋自治作用显著

治安良好、环境优美、人际关系和谐、生活便利、服务完善是和谐社区的基本目标和条件。小夹社区开展门栋自治两年多以来，社区治安、卫生环境、邻里关系有了明显的改观，社区因此变得更和谐了。

改善了社区治安环境。小夹社区由于地处武汉市的商业繁华地段，人员流动量大，人员混杂，社区治安任务繁重。门栋管委会成立后，设立了专门的民调治安委员协助管理门栋的治安。同时，管委会的其他成员也是门栋治安的 “志愿者”和“和义务关照员”，他们的积极工作带动了门栋居民的积极参与，改变的原来的“各家顾各家，安全难保障”的局面。据问卷调查，有62.8％的居民和76.3％的管委会成员认为，门栋管委会成立后，社区的治安状况得到了改善。

改善了卫生环境，提高了居民生活质量。以前，社区存在垃圾乱堆乱放、高楼抛物、噪声油烟扰民，特别是楼道杂物堆砌、电线老化裸露等现象非常严重。管委会成立后，组织居民清理楼道，捐款粉刷楼道，改造电线、下水管道等。同时，管委会通过分管的委员负责门栋卫生，排定值日，组织义务清扫等，使门栋环境有了很大改观。据问卷调查，有79.8％的居民和89.5％的管委会成员认为，管委会成立后最大的变化之一是楼道卫生状况得到改善。

改善了邻里关系，居民之间更融洽和谐了。城市居民之间交流和沟通贫乏、甚至“老死不相往来”是城市的特色之一。社区是社会的细胞，门栋又是社区的细胞，社区和谐有赖于门栋的和谐。管委会成立后，一方面，对于出现的邻里纠纷及时调解，将“小事化无”；另一方面，经常性的开展门栋活动，在增加居民对门栋事务参与的同时，促进了居民间的交流和邻里关系的和谐。

管委会的成立，构建了社区公共管理和公共服务网络，将居民通过门栋组织起来，使居委会对社区公共事务的管理更加细致和完善，也给整个社区带来更加稳定的治安环境，促进了整个社会的稳定。正是管委会的作用得到了充分发挥，有82%的居民和100%的管委会成员认为有必要成立管委会。

五、创新社区自治——门栋自治意义重大

门栋自治是社区自治的创新，是社区自治向门栋自治的延伸和发展。相对于社区自治而言，门栋自治的特色就是“小自治”。

一是分解了社区自治的范围，划小了自治共同体。社区自治是整个社区范围的自治，它包含社区内所有的门栋和居民。目前，一个社区包括十几到几十个门栋，社区住户从1000-3000不等，以每户3人计，社区自治的主体即居民约有3000-9000人不等。门栋自治则是单个门栋的自治，自治的主体即居民从30-100多人不等，自治范围相对要“小”得多。

二是提高了自治的功效。门栋自治是“微型社区自治”，是社区自治中的“小自治”。门栋自治正是因为“小”而具有其自身的优势——能有效提升自治的功效。门栋自治将社区自治分解到门栋范围之内，更具可行性。

首先，门栋公共环境与居民利益关联度高，居民具有参与门栋自治的内在动力。楼道是居民日常生活起居必经场所，楼道的畅通、清洁、明亮直接影响到居民的通行和生活的质量。其次，门栋范围相对较小，有利于避免居民出现美国学者曼瑟尔·奥尔森所说的“搭便车”行为。大的集体容易出现机会主义行为——追求最大化满足的短期行为，而不顾及这类行为对他人的影响。机会主义导致对公共资源和公共环境的损害。而小的集体则能有效避免机会主义行为。楼道较之社区是一个更小的集体，楼道居民彼此熟识，正所谓低头不见抬头见，涉及门栋的事务，居民之间的相互监督有利于促使居民履行自己的义务。

再次，相对于门栋来说，社区规模的“庞大”使得开展全体居民的民主活动较困难，成本较高。同时，尽管居民参与居委会组织选举，但居民个体的分散性使选举后居民难以参与社区公共事务的治理，导致社区自治变为居委会干部自治。门栋管委会作为一个自治组织，不仅能培育居民的参与意识和自治能力，而且使居民得以借助管委会参与社区治理，从而促进社区自治。正是因为以上原因，门栋居民积极参与门栋事务，并自觉遵守达成的协议，门栋自治的功效得取了最大化。

三是减轻居委会负担，有利于居委会自治功能的发挥。目前，由于工作负担过于沉重，居委会普遍出现了行政化倾向，繁重的事务严重地影响着居民自治组织功能的发挥。在小夹社区,每个门栋管委会就是一个小型的居民小组，同时也是一个“微型居委会”，管委会成为居委会延伸到门栋的“触角”。管委会成立后，使社区做到了“小事不出门栋”，一般较小的、可以由管委会自行解决的事务，基本上不再需要居委会处理，在一定程度上减轻了居委会的负担。据问卷调查，小夹社区有47.87％的居民找过本门栋管委会，有52.12％的居民有事会先找门栋管委会而不是居委会，76.59％的居民认为向门栋管委会反映的问题基本会得到解决。

当然，从调查的情况来看，门栋自治是个新鲜事务，目前还处于发展和完善阶段。表现在门栋自治发育不够成熟，自治的内容和形式需要进一步完善，居民参与程度有待进一步提高。

一方面，要抓好各项规章制度的落实，进一步制定和完善民主选举、民主管理、民主协商、民主评议等相关制度，进一步促进管委会工作的制度化、规范化。另一方面，要培育居民参与意识，提高居民自治能力。居民的积极参与是搞好门栋自治的前提条件。通过居民参与民主选举、民主管理、民主协商、民主评议，培育居民自治意识，提高居民自治能力，避免门栋步社区后尘而出现“门栋行政化”。通过门栋组织居民参与社区的民主选举、民主管理等各项活动，发挥门栋自治对社区自治的推动作用。

 作者简介  刘志昌 民政部华中师范大学城市社区建设研究中心研究员

                    陈伟东 民政部华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任

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